Republica Moldova, prin organizarea teritorială existentă este un stat extrem de fragmentat, dar cu un grad înalt de centralizare, fapt care afectează dezvoltarea socială și economică a unităților administrativ-teritoriale (UTA), lipsesc entitățile locale de autonomie financiar-fiscală și generează constrângeri în procesul decizional al acestora. Această deficiență este complementată de extenuarea financiar-fiscală a autorităților administrației publice locale și predominarea caracterului etatist-paternalist al concepțiilor despre lume, în special, în mediul rural. Despre aceasta se spune în analiza Academiei de Științe a Moldovei „Reforma administrativ-teritorială în Republica Moldova: De la constrângeri la prerogative”.
Carențele respective, dar și alți factori, cu predilecție politică, au condus la înlocuirea Legii privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr. 191 din 12.11.1998, care a stabilit formarea a 12 unități administrativ-teritoriale de nivelul II, inclusiv 10 județe cu Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr. 764 din 27.12.2001, în vigoare din 2003. Legea în cauză a prevăzut formarea a 32 de raioane, 5 municipii, dar și Unitatea Teritorială Autonomă Găgăuzia, în partea dreaptă a Nistrului, iar în partea stângă a unităților administrativ-teritoriale (UTA) pot să li se atribuie autonomie în forme și condiții speciale.
În prezent, un număr mare de localități „există” contrar legislației în vigoare (potrivit art.17 din Legea nr. 764/2001 unitatea administrativ-teritorială de sine stătătoare se formează dacă are o populaţie, de regulă, de cel puţin 1500 de locuitori şi dispune de mijloace financiare suficiente pentru întreţinerea aparatului primăriei şi instituţiilor sferei sociale). Evident, pentru ca localitatea să posede perspective de dezvoltare social-economică, resursele umane trebuie să fie și mai numeroase, deci să depășească limita minimală impusă de lege. Majoritatea primăriilor UTA de nivelul I nu sunt funcționale din punct de vedere economic. Astfel, în majoritatea localităților din țară, colectările de impozite nu permit nici acoperirea cheltuielilor pentru salarizarea funcționarilor publici din primării.
Studiile efectuate până la ora actuală arată că în ultima jumătate de secol, tendința europeană generală a fost de a reduce numărul autorităților administrației publice locale prin fuzionarea localităților învecinate în unități administrativ-teritoriale mai mari. De cele mai multe ori, această fuzionare nu a fost un eveniment unic, ci un proces îndelungat, implementat gradual. Totuși, în multe state fuzionarea localităților în unități administrativ-teritoriale mai mari a fost realizată relativ rapid, autoritățile centrale încercând să majoreze eficiența prestării serviciilor publice și să optimizeze costurile administrative ale sistemului.
Actualmente, dimensiunea medie a unităților administrativ-teritoriale (UTA) variază semnificativ în cadrul UE, de la 1510 locuitori în Cipru pana la peste 150 mii în Marea Britanie, dimensiunea medie a unei unități administrativ-teritoriale de nivelul I în UE era 5530 locuitori, în anul 2009. Creșterea unităților regionale este o alta trăsătură a țarilor europene. Acestea trebuie sa presteze neapărat servicii publice care generează economii de scară și externalități, dar și să corespundă cerințelor UE privind dimensiunea demografică a regiunilor pentru a beneficia de anumite fonduri structurale europene.
În UE există trei modele de bază de organizare a administrației sub-naționale: modelul cu un nivel, răspândit în special în țările mici (Cipru, Estonia, Lituania, Letonia, Luxemburg, Malta, Slovenia, dar și Bulgaria și Finlanda); modelul cu două niveluri predomină numeric în UE-27 și este răspândit în țările cu suprafață medie (Austria, Cehia, Danemarca, Grecia, Ungaria, Irlanda, Olanda, Portugalia, România, Slovacia, Suedia); iar în ceea ce privește modelul cu trei niveluri, el este mai răspândit în țările mari sau divizate din punct de vedere cultural/etnic (Belgia, Franța, Germania, Italia, Polonia, Spania, Regatul Unit).
În contextul eficientizării cheltuielilor bugetare, descentralizării factorului decizional, redistribuirii finanțelor publice și consolidării autonomiei autorităților administrației publice locale, aprofundării relațiilor de cooperare transfrontalieră, sporirii gradului de participare în cadrul Congresului puterilor regionale și locale al Consiliului Europei și contractării mai eficiente a mijloacelor din cadrul fondurilor comunitare, în special pentru dezvoltare regională și a agriculturii, ținând cont de procesele globale de eroziune a suveranității de stat, amplificare a ponderii autorităților regionale și extindere a politicilor regionale, se impune o nouă reformă a organizării administrativ-teritoriale a Republicii Moldova.
Dat fiind că raioanele s-au dovedit a fi unități administrativ-teritoriale mici, cu potențial economic slab, reforma administrativ-teritorială este condiționată de necesitatea modernizării și optimizării autorităților publice locale, în scopul prestării serviciilor publice de calitate și accesibile în condițiile asigurării eficienței economice.
Reforma urmează să se bazeze pe trei piloni:
1. Furnizarea serviciilor publice de calitate;
2. Promovarea dezvoltării social-economice în teritoriu;
3. Extinderea participării în procesul decizional la nivel local.
Obiectivele reformei vizează:
– ajustarea cadrului juridic național la standardele europene și la procesele de regionalizare;
– transformarea Republicii Moldova într-un stat unitar descentralizat prin consolidarea autonomiei financiar-bugetare și decizionale a autorităților administrației publice locale în domeniile de competențe atribuite constituțional-legislativ
– elaborarea și prezentarea concepției fezabile și asumate privind atribuirea statutului special, cu largă autonomie, localităților din stânga Nistrului, creându-se suportul politico-juridic fundamentat și clar definit pentru soluționarea conflictului din raioanele de est ale Republicii Moldova;
– definirea modului în care vor fi organizate UTA de nivelul I și prerogativele care vor fi atribuite primăriilor și consiliilor din aceste localități;.
– reducerea numărului unităților administrativ-teritoriale de nivelul II, prin formarea a 6-7 entități, inclusiv din stânga Nistrului, cât și de nivelul I, procesul de reformă fiind susținut financiar, logistic, decizional și mediatic;
– crearea mecanismelor regionale de dezvoltare a potențialului uman, sub aspect educațional, științific, antreprenorial și inovativ;
– crearea premiselor pentru realizarea reformei sistemului electoral, în vederea adoptării tipului mixt pentru alegerile parlamentare.
Acțiuni politico-juridice care trebuie întreprinse:
– amendarea Capitolului VIII, Administrația Publică (art. 110, 112 și 113) din Constituție;
– adoptarea pachetului de legi necesar, inclusiv privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova.
Dificultăți în procesul de pregătire și realizare a reformei:
– neacceptarea reformei, în special reducerea numărului unităților administrativ-teritoriale de nivelul doi, de către fracțiunile parlamentare de stânga, PSRM sau PCRM, făcând imposibilă amendarea Constituției;
– insuficiența mijloacelor financiar-bugetare pentru susținerea și consolidarea procesului de reformă, dificultății în redistribuirea resurselor;
– rezistența la schimbare a autorităților administrației publice locale, insuficiența cadrelor calificate, capabile să-și desfășoare activitatea în conformitate cu exigențele noi;
– deprinderile etatist-centralizatoare ale oamenilor, neîncrederea în autoritățile locale, simptomatic fiind că gradul de participare la alegerile parlamentare este mai ridicat decât la alegerile locale. Cercetările sociologice denotă că 34 % se pronunță pentru raioane, 29% – pentru județe și 37 % n-au răspuns. O treime din respondenți sunt mulțumiți de activitatea autorităților publice locale, circa o treime nu sunt mulțumiți, iar altă treime nu s-au pronunțat pe marginea acestui subiect;
– din perspectivă economică, mărirea UTA de nivelul II este justificată, însă, este necesară o analiză a impactului unei astfel de reforme din perspectiva creării costurilor adiționale pentru populație. În situaţia în care economiile bugetare de pe urma optimizării UTA de nivelul II vor fi sub nivelul costurilor adiționale suportate de populație ar trebui de analizat oportunitatea realizării acestei reforme;
– problema prerogativelor de care vor dispune primăriile este pertinentă, or, luând în calcul nivelul dezvoltării Republicii Moldova va fi nevoie de o perioadă mai îndelungată în care resursele necesare atrase din localități să asigure un nivel rezonabil al cheltuielilor administrației locale.
Având în vedere prioritatea strategică de integrare europeană, asociată cu modernizarea statului și economiei, fondurile europene vor contribui la dezvoltarea teritorială echilibrată a Republicii Moldova și vor facilita soluţionarea problemelor de interes local fără implicarea autorităților centrale, asigurându-se descentralizarea actului administrativ.
Autori:
Dr. hab. Valeriu CUȘNIR,
Director al Institutului de Cercetări Juridice și Politice
Dr. hab. Alexandru STRATAN,
Director al Institutului Național de Cercetări Economice
